行政执法，即行政主体依法对行政相对人采取的具体的直接影响其权利义务，或者对行政相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。随着依法治国方略的贯彻实施及依法行政的贯彻执行，行政执法整体状况明显改观：队伍素质和执法水平进一步提高；执法作风进一步转变；执法效率和质量明显提高。行政执法活动扩大了法律法规的宣传和影响，提高了人们对法律的认识，培养了广大人民群众的法律意识，进一步赢得了民心，树立了政府的威信，初步展示了现代公务人员的新的文明形象。但是，尽管如此，行政执法过程中仍然存在着的一些不容忽视的问题。为了更好地为规范行政执法行为提供服务，在对本院行政诉讼审判和非诉执行案件进行调查研究的基础上，分析当前行政执法过程中存在问题的原因，同时提出解决的对策建议，以期对规范行政执法有所裨益。

一、行政执法过程中存在的具体问题

行政执法的手段包括行政检查、行政决定、行政许可、行政奖励、行政征收、行政处罚、行政强制执行、行政合同等。行政合同是最新提法。由于行政执法行为种类较多，而且不同案件种类的执法行为所出现的问题也不尽相同，难以一一详细说明。因此，我们仅以案件中反映出的共性问题加以分析。

（一）越权。所谓"越权"，即超越职权。越权的形态可分为以下几类：根本无权、层级越权、事务越权、地域越权、内容越权。根本无权，是行政机关实施了根本就不具有的职权行为。层级越权，即行政机关上下级之间的越权。事务越权，即行政机关超越本机关的主管权限范围行使权力。地域越权，即超越管辖地域范围行使职权。内容越权，即超越法定的范围、程度等内容行使职权。

（二）应作为而不作为、或者虽作为但没有完全作为、不合理作为、作为不符合法律规范等问题。表现为依法负有作为法定职责，该作为的却不作为或作为不能达到法定要求的程度。例：某机关，在接到当事人要求其依法作为的函件后，虽然做了大量的调查、协调工作，但因问题的处理非常棘手，一时无法解决。当事人起诉后，被告认为，他们做了大量工作，已经作为。但实际上被告所说的作为，并没有达到行政作为的法定要求，法院只能判决行政机关在一定期限内履行法定职责。行政不作为的原因比较复杂，这里不作详细分析。

（三）执法程序不合法。《行政处罚法》详细规定了行政主体在实施行政处罚时所必须遵循的步骤、方式、时限、顺序，建立了从立案、调查、作出处罚决定和制作处罚决定书等一系列程序。2012年1月1日《行政强制法》实施，又增加了一个催告程序。即（第五十四条）：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

但从实际情况来看，“重实体、轻程序”的现象时有发生。执法时不出示执法证件，不表明执法身份；应适用一般程序的却错误地适用了简易程序；对当事人数额较大的罚款应告知听证程序的却违法不告知。不按有关法律规定的形式履行相关手续：

1.不按法定程序送达。应当直接送达的文书不送达当事人或送达后没有送达依据；应当直接送达当事人的文书让其他人代收转交；文书能够送达却以公告的方式送达；遇当事人拒收，留置送达不规范等。

2.执法痕迹缺失情况严重。从行政执法案卷来看，文书中预先设定的栏目填写不全、不准。调查笔录不详细，有的调查笔录，既没有执法人员亮证执法的表述，也没有全面、客观反映违法现场的全貌。有的部门处罚案卷只有处罚票据和处罚决定书，相关的调查询问笔录、行政处罚事先告知书等均没有制作，造成程序违法。进入执行程序后，相对人要么拒绝履行，要么提出执行异议，使法院在执行中难以确定谁是谁非。

（四）法律适用不准确。法律的规定是行政执法的主要依据。执法机关在对外出具文书时，必须正确理解法律的实质和准确地引用据以执法的依据。实践中，执法机关偶尔会出现理解法律不准确，引用法律不全面、不具体的问题。还有一种情况是，使用网上制式处罚决定书的机关，使用不慎重。如某机关采用网上制式处罚决定书格式，当违法事实与制式决定书所引用的条文不符时，盲目适用制式决定书所引用的法律条款，造成行政处罚适用法律错误。在适用法律定型条文时，应当具体到条、款、项、目。

（五）执法观念错位，服务意识淡薄。一些执法部门领导和工作人员不从保障行业健康有序发展的角度出发，简单的认为“管理就是处罚、执法就是打压”，有的执法人员执法简单粗暴，执法态度生硬，随心所欲，不按法定的程序办事，使得行政权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化。服务意识淡薄，在行政执法特别是行政处罚中违反告知制度、申辩制度、听证制度和案件会审制度等法定程序制度，强调自己的管理职权，漠视管理相对人的权利，造成查处违法事实不清，证据不足，适用法律错误或不当。

（六）处罚目的不适当。“教育为主、重在久违、苗头预警、轻微告诫”是行政处罚的基本原则之一，行政处罚的根本目的在于制止违法行为和防止违法行为的再度发生。但在执法过程中，一些执法人员在办案时，只注重对当事人罚款，片面追求罚款数量，而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度不够。

二、解决行政执法过程中已有问题的对策建议

我国建设社会主义法治国家的宏伟目标已经确定，而真正的法治社会的建立尚待进一步的努力。执法主体必须带头解决阻碍法治社会建立的各种困难和问题。只有当行政权力的行使符合法律规定的时候，才会产生良好的结果，否则必然对社会和个人产生巨大的侵害，由于经济基础决定上层建筑，大力发展经济将是解决行政执法中存在问题的最为根本的对策。而在当前的时代背景下，可以从以下几个方面着手：

（一）严格执法。严格执法是法治国家的必然要求之一。行政执法主体在执法过程中，从立案前的审查到案件执行完结，每一个环节、每一个程序、每一个步骤都应当严格遵守法律的规定，从行政执法理念到行政执法行为都应当符合法律的要求。行政执法人员在行政执法过程中，应当具有强烈的守法意识。

（二）理性执法。行政执法是由具体执法人员操作的过程，在行政执法过程中需要理性，特别是需要理性地处理好两个方面的问题，一是处理好合法性与合理性冲突的问题，另一个是处理好自由裁量权行使的问题。首先，关于理性地处理合法与合理问题。案件处理的合法与合理经常是统一的，即案件在处理后绝大多数情况下，能够取得合法与合理的兼顾。但是在极个别情况下，也不排除合法与合理会出现矛盾与冲突。合法与合理的冲突出现，客观地需要执法人员理性处理，即在合法与合理之间做到正确权衡，在法律允许的范围内充分考虑合理性问题，并在合法与合理的权衡选择后做好善后工作问题。这就是我们通常所说的法律效果与社会效果统一的问题。其次，关于理性地运用自由裁量权问题。由于社会的复杂多变，法律没有覆盖所有的领域，从而使得行政执法主体享有较为广泛的自由裁量权。行政机关在运用这种“自由权力”时，客观地需要理性行使、合理运用：自由裁量权的行使应当正当，应当符合事实本身的情况要求，应当遵循行政执法道德的要求，不得违反有关法律规定的原则、精神的要求等。在理性执法过程中，行政执法人员在思想观念上要克服几个障碍：一是人本主义障碍，即克服重人治、轻法治，重个人权力、轻法制建设的障碍；二是克服特权观念障碍，行政执法人员在执法过程中只有责任，没有特权，摆正“主人”和“公仆”的位置；四是克服权威主义障碍，任何行政执法活动，相对人没有绝对服从的法律设定，而行政前的告知、听取申辩，保障相对人的复议和诉讼权利的行使，是行政执法人员的法定义务。

（三）落实责任。没有责任的行政执法机制，是不完善的执法机制，要解决行政执法过程中存在的执法心态、执法素质、甚至抵制不良的执法环境问题，落实执法责任是一个可以选择的途径。但是必须强调，我们提倡的执法责任制，不是行政执法数量上的指标，更不是行政执法经济利益指标，而是行政执法效率上的指标，行政执法达到社会效果的指标。办理了多少大案要案是一种能力，防止了多少大案要案的产生是更高层次的能力。

（四）切实提高行政执法人员的职业素质和普法能力。切实提高执法人员的职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍是解决行政执法中存在问题的最有效方法。提高行政执法人员在办理具体案件过程中的普法能力，是改善执法外部环境的有效途径。在行政执法过程中，具体的执法过程应当是一次普法教育的过程，而且是最直接、最具体、最能触击灵魂的普法教育，行政执法人员应当抓住这一机会进行普法教育，从而为改善执法环境做出自己应有的努力。而行政执法过程中普法教育最直接的表现是执法人员本身素质的展现。

（五）充分发挥行政执法监督机制的作用，使监督机制真正发挥作用。应当讲，现在的监督机制不能说不健全。从内部监督到外部监督，从公民个人监督到司法监督，在形式上都已具备必要的机制，但作用的发挥没有完全到位，行政执法人员没有感到自己的行为随时被监督和随时有被调查评判的可能。发挥监督机制的作用，将成为提高理想执法、良性执法、公正执法最有效的保障之一。如充分发挥行政复议机关的作用将是避免行政诉讼案件发生的有力途径。

（六）切实善待执法人员。社会运行的快节奏，行政执法的高效率、高难度，行政执法人员的高责任、高风险，仅靠惩戒制度是远远不够的，还应当善待他们，让他们切实地感受到岗位的重要。行政执法的从业人员，政治上要有光荣的感觉、思想上要有崇高的感觉、经济上要有小康的感觉、精神上要有充实的感觉，上班要能感受到集体的温暖，下班要能感受到家庭的幸福。必要的劳逸结合、必要的身心保养、必要的后顾之忧的消除都是行政执法管理者的责任。

（作者系邵阳市司法局规范性文件管理科 马凌峰）