【内容提要】中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展方向的矛盾。人民日益增长的美好生活需要中包括对平安、法治、公平、正义的期待。当前，不平衡、不充分的现象在平安、法治建设中也大量存在。准确把握、主动适应社会主要矛盾的新变化，认真分析、准确研判其发展规律及特点，积极探索、正确选择化解社会矛盾的路径和方法，从而取得最佳的社会效果，是我们必须认真思考的问题。

　　【关键词】矛盾纠纷 多元化解

　　近年来，随着改革开放的深入推进和利益结构的深刻调整，各类矛盾纠纷逐渐增多，矛盾纠纷的多样化、群体化、过激化、复杂化、疑难化不断凸显，对现有的社会矛盾纠纷化解提出了新的挑战。应对社会矛盾纠纷多元化的发展趋势，加快构建和完善多元化解机制，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段，形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系，为社会责任主体和矛盾纠纷当事人提供合适的纠纷解决途径，从而能及时有效化解矛盾纠纷，维护社会稳定，这是新时代中国特色社会主义法治建设的一项重要课题，本文将从如何建立多元化解纠纷机制，构建协调有序的工作体系，增强解决矛盾的科学性和有效性，促进社会稳定和谐进行探讨。

　　一、邵阳市矛盾纠纷多元化解的做法

　　邵阳市把矛盾纠纷排查调处工作作为维护社会稳定、深化平安建设的一项重要基础性工作来抓，创新开展多元化解决纠纷机制，着力构建“大调解”工作格局，并将其作为综治年度目标管理和平安创建考核的重要内容。近年来，邵阳市每年平均排查调处各类矛盾纠纷3万余起，调处率达98%，调处成功率95%，有效防止各类民转刑案件，取得了全市刑事案件大幅下降、群体事件明显减少、非访治理立竿见影、民调排名显著上升的明显成效。

　　（一）搭建立体调解网络，畅通百姓维权渠道。近年来，邵阳市建立了近6000个调解组织，实现了调解网络全覆盖。健全各级人民调解组织，建立专业行业性人民调解组织，建立边界联防联调组织，建立驻警、驻检调解室，全市形成了“横向到边，纵向到底”的人民调解网络，发挥了矛盾调处、法治教育、应急稳控的作用。比如新宁县的医患纠纷人民调解委员会，通过多年探索，总结出了“讲四心、促转变”的调解方法，使一起起棘手的难案得以化解，一起起激化的矛盾得以平息。调解成功率达到了99%。

　　（二）健全以人民调解为主体的矛盾纠纷化解工作机制，为多元化解社会矛盾纠纷夯实基础。邵阳市司法行政系统切实履行主责职能，始终坚持把建立健全矛盾纠纷化解工作机制摆在重要位置，用机制助推矛盾纠纷化解工作常态运行，不断提升人民调解工作质量。建立矛盾纠纷排查化解、以奖代补、倒逼问责等刚性机制，推动调解责任层层落实。比如新邵县人民调解“一个中心、二个平台、三套机制、四级网络”的“1234”工作模式和“以奖代补、以案定补”激励机制的推行，充分调动广大调解员的工作积极性和工作荣誉感，实现了“小事不出村组、大事不出乡镇、矛盾不上交”。

　　（三）构建警调、诉调、检调衔接机制，发挥政法系统主力军作用。近年来，全市在政法系统建立了警调、诉调、检调衔接机制，分类分层落实社会矛盾化解责任，社会矛盾化解整体合力有了很大程度提高。警调衔接方面，各地公安机关不断完善治安调解制度，指导基层派出所积极参与乡镇（街道）矛盾纠纷调处工作，在派出所设立“驻所人民调解室”，在村（社区）警务室设立矛盾纠纷调解室；诉调衔接方面，各级法院（庭）积极发挥司法在矛盾纠纷化解体系中的引导、保障作用，建立健全诉讼与非诉讼纠纷化解衔接机制，积极开展诉前、诉中调解，加强与各类调解程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合；检调衔接方面，检察机关建立轻微刑事案件和人民调解对接工作机制，进一步规范民事、行政申诉案件中的调解工作的范围、程序，民事申诉案件的调解工作初显成效，检察机关相对不捕和相对不诉数量明显上升，有效体现了宽严相济的刑事政策。

　　（四）发挥“三调联动”优势，实现重大矛盾纠纷零激化。为有效化解群众反响大、舆情关注度高、又能诱发群体性事件等重大矛盾纠纷，邵阳市建立了重大疑难纠纷台账月报、督查督办、领导包案、纠纷销号等制度。健全完善多元化解矛盾纠纷机制，实行人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”作战，及时解决群众身边的矛盾纠纷，有效化解影响社会和谐稳定的积案、难案。近两年来，市三调联动专项组挂牌督办的重大矛盾纠纷，基本上得到了有效化解或稳控。

　　二、邵阳市矛盾纠纷多元化解存在的问题

　　邵阳市矛盾纠纷多元化解虽然取得了一定的成效，但各县、市（区）、各行业领域的矛盾纠纷化解工作不平衡，离党委政府、人民群众的期望还有一定的距离。

　　（一）多元化的矛盾化解体系尚未完全形成。在调研中笔者发现，虽然邵阳市在矛盾纠纷化解中有自行协商、人民调解、司法调解、行政调解、仲裁、公证、判决等各类诉讼和非诉讼解决方式，但各种纠纷解决方式缺乏明确而合理的分工，矛盾化解机制体系不健全。目前，诉调、检调、警调建立了较有效的衔接机制，其他如访调对接、部门联动等方面衔接机制尚不完善，在处置突出性事件时还存在事件哪里管、哪级管、随主管的争议，有的事件出现指挥不灵、移交困难，存在相互推诿扯皮的现象。另外，对各种非诉讼解决方式的功能、程序和优点宣传不到位，群众对非诉讼解决方式不了解、不认可，也导致了一些纠纷解决机制虚设，无实际操作意义。

　　（二）部分矛盾解决方式作用发挥不明显。社会矛盾纠纷没有建立起具体有操作性的协议效力认定准则，非诉讼纠纷方式的处理结果缺少法律强制力的保障，权威性不够。

　　一是民间调解作用有限。目前民间解决矛盾的社会化、制度化，自治化程序仍然较低，加上由于民间调解的不稳定性，接受调解后可能反悔以及人民法院不认可其调解效力等原因，致使调解效果大打折扣，因此很多人不愿意选择民间调解而直接诉讼。

　　二是行政调解功能未充分发挥。行政裁决效率成本低，本来应当是一种比较好的纠纷解决途径，但现实中，除公安、工商、国土等部门外，其他行政机关由于法律法规没有明确规定调解任务，因此缺乏动力主动化解纠纷，对于裁决民事纠纷持消极态度。

　　三是仲裁化解纠纷所占比例偏低。从邵阳市的情况来看，各级人民法院和人民调解组织调解化解纠纷案件大大多于各级仲裁机构办理的各类民商事、劳动仲裁案件，通过仲裁化解纠纷的总量明显偏低。

　　四是非常规纠纷解决机制随机性过强。非常规纠纷主要是指通过调解、司法、仲裁等常规性专门机构或程序难以解决且通常具有较大社会危害或影响的矛盾纠纷，如群体上访、政策诉求型纠纷，涉民族、宗教方面的纷争，群体性事件等。对这类纠纷的解决由于缺乏科学、合理、稳定和系统的方式及程序，随机性较强，存在懈怠或过于敏感的现象。

　　（三）纠纷化解主体的专业化水平不高。从解决机构人员上看，存在配置不合理、素质参差不齐的问题，影响了纠纷处理的实际效果。以人民调解为例，全市人民调解组织发展不平衡，缺乏有效的衔接、保障机制，经费保障不到位，大部分农村调解员没有经过系统的法律知识学习，对法律、政策了解不全、不透，调解方法停留在说教和情感影响，难以应对重大疑难矛盾纠纷及新时期出现的新型矛盾纠纷。

　　三、建立矛盾纠纷多元化解体系的对策和建议

　　人民调解、行政调解、司法调解、仲裁、公证、信访、诉讼等纠纷多元化解方式，在矛盾纠纷的解决过程中都表现出一定的优势和缺陷。如人民调解方便、快捷，双方当事人能充分地表达自己的意愿，实现当事人真诚地握手言和，几乎没有成本，但达成的协议容易反悔，要强制执行需要人民法院审查，往往不能成为纠纷解决的“终局”；法院判决，虽然有强制执行力，但进入程序后往往需要较长的时间，要交诉讼费，执行也比较困难。因此，必须从加强组织领导、健全工作机制、搭建综合平台、强化工作保障入手，构建由党政统一领导、部门协同、群众积极参与的多元化解机制，从而有效解决当今新时代出现的各种社会矛盾纠纷。

　　（一）加强组织领导，健全矛盾纠纷多元化解工作格局。要进一步加强组织领导，强化工作协商、指导和监督，注重发挥职能部门的作用，理清各部门的工作职能，形成整体合力。

　　一要坚持党委政府主导。各级党委政府要进一步加强对矛盾纠纷多元化解体系建设的组织领导，健全协调机制，定期研究问题，认真组织落实各项措施。各地党政主要负责人作为平安建设的第一责任人，要定期听取矛盾纠纷多元化解工作情况，亲自研究解决可能影响本地区社会稳定的重大矛盾纠纷问题，切实担负起维护一方稳定，确保一方平安的重大政治责任。要紧紧围绕完善矛盾纠纷多元化解机制的需要，因地制宜出台纠纷解决机制方面的地方性法规、规章和政策，保障矛盾纠纷多元化解在法治轨道上健康运行。

　　二是发挥综治部门组织协调作用。各级综治组织要在党委政府领导下，切实做好矛盾纠纷多元化解工作的调查研究、组织协调、督导检查、考评推动等工作，健全完善综治目标责任制，进一步明确各级各部门化解矛盾纠纷的职责任务，明确奖惩措施、明确问责情形，确保矛盾纠纷有人抓、有人管。

　　三是发挥主管部门的职能作用。要根据各职能部门承担的职责、服务的对象、管理的范围不同，加强对相关社会矛盾和问题隐患的排查、分析和研判，积极建言献策。要将各职能部门化解所涉及的矛盾纠纷工作纳入行政机关绩效考核体系，纳入追责（问责）范围。

　　四要鼓励社会各方参与纠纷化解。要坚持多元参与、共同治理，充分发挥市场、社会等多方主体在矛盾纠纷化解机制的协同作战、互动互补、相辅相成作用。进一步推动行业协会、商会等社会组织成立调解组织，发挥工、青、妇等群团组织的工作优势，激化工作动力，积极依法参与社会矛盾纠纷化解工作。进一步畅通群众参与渠道，发动法律明白人，网格管理员、平安志愿者、法律志愿者、退休党员干部等热心工作的人员积极参与矛盾纠纷预防和化解工作。

　　（二）加强制度建设，完善矛盾纠纷多元化解长效机制。要建立健全机制制度，正确处理好各种利益关系，着力解决群众反映强烈的突出问题。

　　一是健全完善矛盾纠纷滚动排查机制。坚持“定期和集中排查相结合”和“条块结合”的原则，网络管理员日常排查收集，村（社区）每月一次排查收集，市、县（市、区）、乡镇（街道）、部门（单位）每月一次排查收集本部门（单位）的矛盾纠纷。逢有重要节日、重大活动等时段，各级各部门要组织集中排查收集。建立逐级上报制度，对排查的社会矛盾分类登记、汇总建档，以月报形式逐级上报。对重大紧急事项，要第一时间排查上报。

　　二是健全完善矛盾纠纷研判分析制度。要健全矛盾纠纷排查调处协调会议例会制度，及时收集社会矛盾纠纷信息，定期分析研判、总结分析矛盾纠纷发生、发展、演变的规律，不断调整、创新调解方法，提高调解时效。市、县、乡镇三级单位每个月召开一次例会，矛盾纠纷比较集中的单位根据需要随时召开，遇重要节点和特殊情况应及时召开。每次会议必须形成会议纪要，写清排查出的问题及解决办法，明确责任单位和责任人，报告同级党委、政府和上一级综治委。

　　三是健全完善矛盾纠纷分层分级化解机制。坚持统一领导，协调一致，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”原则，建立健全责权明晰、分层级管理，多种调解手段衔接联动的“大调解”工作体系，把排查调处矛盾纠纷的责任压实到部门、单位和个人，综合运用法律、经济、行政等多种手段进行化解，提高社会矛盾化解整体合力。

　　四是完善司法确认保障制度。各级法院要按照《人民调解法》的相关规定，充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，健全完善非诉讼纠纷解决的司法确认制度，保障各类调解协议的合同效力，维护调解组织或者其他具有调解职能的组织达成的有关调解协议，当事人可以申请法院确认效力。

　　（三）搭建综合平台，提升矛盾纠纷多元化解合力。通过搭建上下贯通、左右联通的综合指挥平台，整合各地各部门资源，协调处置各类矛盾纠纷和问题隐患，确保矛盾不上交、不转移，合力做好处置水平。

　　一是加强四级调解平台建设。继续加强市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）矛盾纠纷排查调处工作平台建设，建立纠纷排查调处联动机制，实现“整合资源、整体联动”。在县（市、区）层面，总结推广新邵县多元化解纠纷解决平台建设经验，进一步加强联调中心建设，做到统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理；扎实推进社会治理综合指挥平台建设，及时将网格内发现的问题和群众诉求分派给有关职能部门，全面提升网上办事效能。在乡镇（街道）层面大力推进乡镇（街道）社会治理综合指挥室和综治工作平台建设，通过设立矛盾纠纷受理窗口、建立矛盾纠纷调处室、信访接待室，实现“一条龙”受理“一站式”服务、“一揽子”解决矛盾纠纷。在村（社区）层面结合新农村建设，规范综治工作站和人民调解委员会建设，建立完善社会矛盾调处联动机制，推进“网格化管理”，及时收集社情民意，排查化解矛盾纠纷。

　　二是加强专业性调解平台建设。总结推广新宁县医患纠纷化解机制建设成功经验，在进一步规范医疗纠纷、交通事故、婚姻家庭等行业性、专业人民调解组织工作的基础上，以征地拆迁、环境保护、劳动保障、物业管理等领域为重点，建立行政调解工作专业化水平，拓展专业性、行业性调解组织覆盖范围。

　　三是加强诉调、检调、警调对接平台建设。法院要将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台，实现诉调对接工作规范化、系统化和常态化。检察院要健全完善检调对接制度，对受理的轻微刑事案件、民事诉讼案件，委托调解组织先行调解，根据调解情况依法做出处理决定，共同促进当事人和解息诉。公安机关要在公安派出所设立驻所人民调解室，要请人民调解员参与矛盾纠纷调解工作，对一时处理不了的矛盾纠纷，通过乡镇（街道）社会服务管理中心分流引导到相关责任单位进行及时有效调处。

　　四是加强行政调解平台建设。要建立由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。进一步规范行政调解的范围和程序，制定行政调解权力义务清单，通过行政指导、行政斡旋引导协商解决纠纷。

　　五是加强协商、公证、第三方裁决等纠纷化解平台建设。采取各种方式鼓励当事人就纠纷解决进行协商，通过磋商、谈判斡旋等方式，达到和解协议。充分发挥公证、鉴定等机构在矛盾纠纷化解中的重要作用，探索建立中立评估、第三方裁决等新型纠纷解决机制。各级司法机关、行政机关、调解组织、律师、基层法律工作者、相关专家或者其它人员应积极为纠纷化解提供辅助性的协调和帮助，在职责范围内提供咨询、建议和解决方案。

　　（四）强化保障，切实增强工作实效。要进一步夯实基层基础，壮大基层力量，整合基层资源，切实夯实矛盾纠纷化解的“最后一公里”。

　　一是充分推动群众自治参与。继承和发扬“枫桥经验”，按照法治、德治、自治“三治融合”的基础治理建设要求，大力培育和发展社会组织，积极引导群众依法利用社会力量，最大限度地让群众参与社会矛盾化解工作，把社会矛盾化解建立在坚实的群众基础上，形成“人民矛盾人民调，社会矛盾社会调”。

　　二是切实加强人才队伍建设。加强调解员队伍建设，建立完善调解员队伍培训管理和分级管理机制，建立法律明白人培训学习制度，建立调解工作专家库，以职业化、专业化、社会化为目标，培养一批调解专家、调解能手、法律明白人。强化依法调解意识，推动法官、检察官、司法行政人员等国家公务员以及律师等法律工作者更新观念，运用法治思维和法治方式预防化解矛盾纠纷，将最大限度满足当事人不同需求，促进矛盾纠纷多元化解作为职业伦理和工作理念。

　　三是构建经费保障机制。以各级政府财政投入为主，多渠道筹措资金，推广新邵县“以奖代补、以案定补”保障机制，加强政府投入力度，鼓励社会各界为公益性纠纷解决提供捐赠、资助、统筹构建财政为主、社会支持的矛盾纠纷多元化解经费保障机制，提高调解人员工作待遇和工作积极性，保障调解工作有效推进。

（作者：邵阳市司法局党委委员、副局长 曾伯华）