欧爱民委员:

您提出的《创新规范行政执法模式营造良好营商环境的建议》收悉。您在提案中对行政执法检查制度、执法规范化、创新执法模式等方面提出了很好的意见和建议,我厅高度重视,结合省生态环境厅、省市场监管局、省应急厅、省住房城乡建设厅会办意见,现答复如下:

近年来,在省委、省政府正确领导下,全省行政执法部门认真学习贯彻习近平法治思想,全面推行行政执法“三项制度”,健全完善行政裁量权基准,积极开展“双随机、一公开”监管和联合执法检查,全面推进严格规范公正文明执法,促进营商环境不断优化。

一、相关工作开展情况

(一)出台规范执法检查制度文件。一是2008年出台《湖南省行政程序规定》,在第五十八条、五十九条对联合执法,第九十条至九十二条对裁量权基准都作出了规定。二是2009年出台《湖南省规范行政裁量权办法》,在第七章“行政检查”对制定检查计划、开展联合检查、合并检查、综合检查、检验间隔时间等都作出了具体规定。三是2010年印发《湖南省规范涉企检查若干规定》,对涉企检查作出详细规定,如“省、市、县三级不得针对同一检查事项进行重复检查、多头检查”、“涉企检查应避免干扰企业正常生产经营活动,不得增加企业负担”等。四是2020年印发《湖南省加强和规范事中事后监管实施方案》,就进一步加强事中事后监管作出规定。五是2021年颁布《湖南省优化营商环境规定》,具体规定了包括编制监管事项清单、强化“双随机、一公开”监管、重点监管和跨部门联合监管、加强信用监管、实施包容审慎监管、推进“互联网+”监管、规范行政执法活动和行为执法自由裁量权、规范停产停业和停止公用服务供应等规定。以上制度文件为规范我省行政执法,营造良好营商环境提供了法治保障。

(二)积极开展联合执法检查。一是2018年出台《湖南省人民政府办公厅关于全面推行跨部门“双随机、一公开”监管的通知》,建立跨部门随机联查监管机制、完善跨部门随机联查监管模式,规定“不得随意增减检查次数,确有特殊情况需要增减的,需经本级政府法制部门审核后方可调整。除法律法规规章有明确规定外,开展跨部门随机联查一律不得收取费用。监管执法部门根据需要,依法委托第三方开展审计、检验、检测、鉴定、评估的,按照“谁委托、谁付费”的原则支付费用,相关费用纳入部门预算”。二是积极开展联合检查抽查。省双随机联席办按照检查领域、检查对象一致的原则,选取对企业检查频次高、干扰大且适合合并检查的事项,组织21个成员单位确定部门联合“双随机、一公开”监管抽查事项清单,各抽查事项发起部门会同配合部门制定检查方案,组织联合抽查检查。三是全面推行“X+2”综合监管模式(X代表抽查事项,2代表企业登记事项和公示信息)。对涉及面广、较为重大复杂的监管领域和监管事项,在实施抽查市场主体时,由任务实施牵头部门根据实际需要向信用监管部门一并实施登记事项和公示信息的抽查,实现“进一次门、查多项事”。

(三)深入开展“双随机、一公开”监管。一是2019年省人民政府印发《湖南省市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管实施方案》,统筹建设省级监管工作平台、实行抽查事项清单管理、建立健全随机抽查“两库”、统筹制定抽查计划。二是开展“双随机、一公开”检查。省市场监管局统筹制定年度部门内及部门联合“双随机、一公开”监管抽查工作计划,实现日常监管“双随机、一公开”全覆盖。省住建厅开展厅本级“双随机、一公开”抽查事项2022年12项、2023年13项。全省生态环境部门将计划性检查全部纳入“双随机、一公开”监管范围。三是积极开展联合信用监管。各执法部门依托湖南省“双随机、一公开”监管平台,运用企业信用风险分类结果,合理确定双随机抽查的对象和抽查比例、频次,增强抽查检查的靶向性和精准性,提高问题发现率。按照“谁检查、谁录入、谁公开”的原则,将所有抽查结果上传至“双随机、一公开”平台,并在国家企业信用信息公示系统(湖南)公示,做到对守法者“无事不扰”,对违法失信者“利剑高悬”。

(四)健全完善裁量权基准。一是贯彻落实《湖南省规范行政裁量权办法》。至2015年,全省各级行政执法机关已全面制定了行政处罚裁量权基准,并在部分领域开展行政许可裁量权基准试点工作。二是2020年我厅印发《关于进一步推进行政执法裁量权基准制度工作的指导意见》。重点规范和指导各级各部门行政许可、行政处罚裁量权基准的制定和完善,并将制定完善行政处罚裁量权基准情况纳入平安建设考核。三是我厅以《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》为指引,督促指导各地各部门健全完善行政裁量权基准制度和基准动态调整机制,进一步规范行政执法裁量权。

(五)推行“免罚轻罚”制度。一是2021年我厅印发《关于贯彻落实<行政处罚法>免罚轻罚规定进一步完善行政处罚裁量基准的指导意见》,指导全面梳理明确“免罚轻罚”事项,合理确定具体情形,依法形成或者体现在本部门、本系统的行政处罚裁量基准中;指导行政处罚事项较多且主要面向市场主体执法的各行政执法机关,单独制定“免罚轻罚”或者柔性执法事项清单,并纳入行政处罚裁量基准进行管理。二是执法部门全面落实“免罚轻罚”制度。省市场监管局、生态环境厅、应急厅等20余个省直主要行政执法部门制定完善了包含“免罚轻罚”规定的行政处罚裁量权基准,其中,省市场监管、交通运输、文旅、农业农村、生态环境、工信等部门单独制定了“免罚轻罚”事项清单。三是市州全面制定“免罚轻罚”清单。14市州都已制定“免罚轻罚”指导文件,并报我厅备案。市州各主要行政执法部门已全面制定“免罚轻罚”清单,全面推进包容审慎执法措施,推动“免罚轻罚”事项全覆盖。

二、下一步工作打算

当前行政执法工作还存在一些不足,跨部门联合执法职责边界不清、协作机制不灵,一些部门对“双随机、一公开”全覆盖的理解还不到位,部分部门适用裁量权基准还不够规范、“免罚轻罚”制度落实不到位,对涉企相对人权益影响较大。下一步,各相关部门将主要从七个方面努力,进一步创新规范行政执法工作,持续优化营商环境。

(一)出台跨部门联合执法制度文件。一是出台《湖南省深入推进跨部门综合监管实施方案》。为解决重复检查、多头执法以及联合执法中存在的责任不明、标准不一、协作不灵、效果不好等问题,我厅三次征求省直各部门书面意见,到省政务局、市场监管局、应急厅、住建厅和部分市县实地调研后,起草并提请省政府办公厅审核《湖南省深入推进跨部门综合监管实施方案》。下一步将积极配合省政府办公厅印发方案落地实施。二是出台《湖南省跨部门综合监管办法》。以跨部门综合监管高效运行为目标,我厅将继续到省公安厅、消防救援总队、地方金融监管局和娄底市、长沙县等地调研,听取相关意见建议的基础上,起草综合监管办法,构建风险隐患“预警--响应”跨部门联合监测和快速处置机制,实现风险隐患跨部门监测、问题线索跨部门处置。完善政策协同、议事会商、联合执法、信息共享、联合信用监管等制度,规范跨部门联合抽查检查、跨部门联合信用监管。三是各部门制定制度机制文件。各行业主管部门会同相关监管部门根据《湖南省跨部门综合监管办法》,分事项制定跨部门综合监管制度机制,做好监管规则衔接,统筹政策制定,明确牵头单位、配合单位、议事会商、情况通报、联合执法检查、信用监管等工作要求,并报我厅备案。

(二)制定跨部门综合监管事项清单。一是梳理事项清单。2023年9月底前,由我厅牵头,组织省直各行业主管部门会同相关监管部门对食品、药品、医疗器械、危险化学品、燃气、特种设备、建筑工程质量、非法金融活动等直接关系人民群众生命财产安全、公共安全和潜在风险大、社会风险高的重点领域中的涉及多个部门、管理难度大、风险隐患突出的重点事项,以及新兴领域中涉及多部门监管的事项,开展集中梳理。二是明确责任分工。各行业主管部门对监管边界与责任存在争议的,提请省委编办明确。梳理成果由我厅、省政务局按程序审核,形成全省跨部门综合监管事项清单,2023年底前纳入湖南省“互联网+监管”系统进行动态管理。三是开展试点示范。省直各行业主管部门于2023年9月底前至少选择一个事项在一个市或县在成品油流通、自建房安全、单用途预付卡等领域开展跨部门综合监管试点。

(三)推进跨部门综合监管信息互通共享。一是我厅加快推进湖南省行政执法综合管理监督平台建设。二是各级各部门依托省行政执法综合管理监督平台,建设跨部门综合监管业务支撑模块,开发业务协同、资源共享的跨部门综合监管应用场景,完善监管事项清单管理、信息共享、监测预警、分析评估、证据互认、联合检查等相关功能。三是做好信息互通共享。各级各部门依托已有政务数据共享交换平台做好信息库的对接联通,按跨部门综合监管业务场景需要共享本地区本领域审批和监管数据,明确数据回流和交换规则,明确信息共享的范围、方式、程序、时限、频次和保密要求。

(四)大力开展跨部门综合监管。一是“双随机、一公开”跨部门联合抽查检查。各市州、省直各行业主管部门每年12月底前分事项制定跨部门综合监管工作方案,向省政府上报下一年度“双随机、一公开”跨部门联合抽查检查计划,明确抽查事项、对象、比例、频次、参与部门、时间和方式步骤等。依法依规实行监管对象检查全覆盖的事项,也要上报检查计划,并随机抽取执法人员开展联合检查。各级各部门根据省政府审定后的年度计划开展跨部门联合抽查检查。二是开展风险隐患、问题线索跨部门联合处置。省直各行业主管部门分事项牵头制定风险隐患预警响应和处置预案,对重大预警信息开展跨部门综合研判、协同处置。对涉及多部门监管职责的问题线索,相关部门及时协同核查。三是积极开展信用联合监管。各部门准确、全面记录市场主体信用行为,及时归集共享信用信息,发现市场主体存在违法失信行为,及时通报相关部门,依法开展失信惩戒。四是鼓励市县积极推进“综合监管一件事”、“一业一查”、“综合查一次”等改革。

(五)全面严格落实行政执法“三项制度”。一是指导全面推行行政执法“三项制度”。指导各级各部门落实我厅下发的《关于进一步做好全面推行行政执法“三项制度”有关工作的通知》。进一步要求各级行政执法机关建立统一公示平台、重点做好依法全面公开行政执法结果信息、通过信息化手段全面深入落实行政执法“三项制度”、积极探索“互联网+”监管执法和跨部门综合监管,全面推行行政执法“三项制度”。二是强化监督考核。加大对重点领域执法的监督力度,近期将对教育培训、养老服务等领域开展专项监督。将各级各部门落实行政执法“三项制度”情况继续纳入省绩效考核评估指标内容,通过评议考核、案卷评查、法治督察等方式,加强监督指导和跟踪评估,大力推进严格规范公正文明执法。三是开展涉企行政执法突出问题专项整治行动。省发展改革委、司法厅、市场监管局、住建厅等部门针对市场主体反映的不作为、慢作为、乱作为、逐利执法等突出问题开展专项整治行动,为全省打好优化发展环境持久仗持续强化法治保障。

(六)推动落实行政处罚裁量权基准和“免罚轻罚”制度。

一是督促指导还未制定完善行政处罚裁量权基准的行政执法部门,坚持法制统一、程序公正、公平合理原则,全面完成行政处罚裁量权基准的制定工作,并建立动态调整机制,压缩行政执法者的裁量空间解决畸轻畸重、类案不同罚、一刀切问题。二是大力推行“免罚轻罚”制度。继续推动各市州、省直各行政执法部门全面落实“免罚轻罚”“首违不罚”等柔性执法措施,将“免罚轻罚”等裁量基准内容嵌入行政执法综合管理监督信息系统,为执法人员办理案件提供精准指引,并及时在本级政府网站公布“免罚轻罚”清单,全力保障市场主体合法权益。三是强化考核评价。督促执法部门按程序和时限报送备案,将市州和部门健全行政处罚裁量权基准、落实裁量权基准和“免罚轻罚”制度情况纳入平安建设考核、市县法治建设工作督察内容,通过行政执法案卷评查、法治督察、投诉举报处理等方式加强监督检查。

(七)大力推行综合监管“一业一册”告知制度。一是省直各行业主管部门每年至少在一类事项上开展综合监管“一业一册”告知工作,一类事项制定一册合规经营指南,一次性告知市场主体合规经营要求。二是鼓励企业开展行政合规建设,鼓励律所等第三方法律服务机构参与“一业一册”工作。三是对您提出的“推行合规不处罚原则”建议,我们进行了认真研究,并听取了相关意见。我们认为,由于“行政合规不处罚”突破了行政处罚法和众多单行法的规定,且缺乏法律依据支撑,在我国行政机关依法行政、“法无规定不可为”的大前提下,目前暂无法在较大范围付诸实行,仍需全面深入研究论证。我们在实施综合监管“一业一册”告知工作过程中,将积极探索“行政合规不处罚”这种行政执法新模式。

最后,感谢您对我省行政执法和法治化营商环境工作的关心、支持。

湖南省司法厅

2023年6月6日

联系单位:湖南省司法厅行政执法协调监督处

联系电话:0731-84588586

抄送:省政府办公厅(2),省政协提案委(2)。